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      1. 裁判文書公開是依據國家有關法律及最高人民法院等有關規定,相關事宜請與各審判法院聯系。
        河南省南陽市宛城區人民法院
        行 政 判 決 書
        (2014)宛行重字第7-8號
        原告河南雙豐高速公路開發有限公司。
        法定代表人陳宇,任公司董事長。
        住所地:平頂山市建設路東段。
        委托代理人趙賓,該公司人員,委托權限:特別授權。
        委托代理人張繼榮,河南金學苑律師事務所律師,委托權限:特別授權。
        被告南陽市城市管理局。
        法定代表人高賢信,任局長。
        住所地:南陽市人民路555號。
        委托代理人毛紅巖,該單位工作人員,委托權限:一般代理。
        委托代理人白德坡,河南鼎新律師事務所律師,委托權限:一般代理。
        原告河南雙豐高速公路開發有限公司(以下簡稱雙豐高速公司)訴被告南陽市城市管理局違法拆除廣告設施及行政賠償糾紛一案,于2012年4月12日向本院提起行政訴訟。本院受理后,于同年8月16日作出(2012)宛行初字第52、53號行政裁定,原告不服,向南陽市中級人民法院提出上訴,同年12月21日,南陽市中級人民法院作出(2012)南行終字第113、114號行政裁定,一、撤銷南陽市宛城區人民法院(2012)宛行初字第52、53號行政裁定;二、指令南陽市宛城區人民法院繼續審理。本院依法另行組成合議庭,于2013年8月2日、12月5日公開開庭進行了審理。原告河南雙豐高速公路開發有限公司及委托代理人趙賓、張繼榮,被告南陽市城市管理局及委托代理人毛紅巖、白德坡到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
        被訴具體行政行為是:2012年2月9日,南陽市城市管理局拆除位于許平南高速公路南陽收費站附近的廣告設施。
        原告訴稱,被告拆除的廣告設施位于許平南高速公路南陽收費站附近的高速公路的用地范圍內,是經法律、法規規定批準的廣告位上設立的。河南省許平南高速有限公司在取得廣告位的經營權以后,授權其全資子公司雙豐高速公司全權負責該廣告位的經營管理。2006年3月30日,雙豐高速公司與河南華光實業有限公司簽定了《許平南高速公路廣告經營權暨廣告位使用權轉讓合同書》,由河南華光實業有限公司投資建成廣告塔,2009年6月4日,雙方又簽定《補充協議》,自2011年11月30日起,廣告塔的所有權歸雙豐高速公司,河南華光實業有限公司仍繼續對廣告塔享有使用權。2011年1月12日,雙豐高速與鎮平縣鑫鑫廣告裝飾公司(以下簡稱鑫鑫公司)簽訂《許平南高速公路廣告經營暨廣告位使用權轉讓合同書》,由鑫鑫公司投資建成廣告牌,并支付廣告位使用權轉讓金。2012年2月9日,被告在沒有向原告下達任何文書情況下,對原告所有和經營的廣告塔和廣告位經營權賴以實現的廣告牌進行拆除,損害了原告的合法權益。被告的拆除行為超越職權,違反法律規定。請求1、依法確認被告的拆除行為違法;2、恢復原狀或者賠償原告因廣告塔被拆除造成的損失20萬元;3、賠償原告因廣告牌被拆除造成的廣告位經營權無法實現帶來的損失按每年2.5萬元(雙豐高速公司)和6萬元(鑫鑫公司)至廣告牌重建之日。
        原告提供證據如下:
        1、河南省交通廳豫交路運(2006)3號文件《關于許平南高速公路廣告拍賣及規劃方案的批復》,內容為批復同意許平南高速公路有限責任公司依據相關法律、法規在所轄高速公路收費站、服務區、立交橋和過路天橋區規劃設置廣告位,并對經營權公開拍賣。
        2、河南省交通廳高速公路管理局關于確認許平南高速管理廣告設施位置的函,內容為同意許平南高速公路公司在南陽收費站區域規劃設置廣告位置及示意圖。
        3、2009年12月3日河南省許平南高速公路有限責任公司證明,內容為雙豐公司系許平南高速公司全資子公司,全權負責許平南高速公路全線廣告資源的規劃、開發、建設、經營管理等事項。
        以上3份證據原告用于證實被告拆除的廣告塔、廣告牌是經法律、法規規定批準設立的。河南省許平南高速有限公司在取得廣告位的經營權以后,授權其全資子公司雙豐高速公司全權負責該廣告資源的經營管理。
        4、2006年3月30日雙豐高速公司與河南華光實業有限公司簽訂的許平南高速公路廣告經營權暨廣告位使用權轉讓合同書和2011年1月12日雙豐高速公司與鎮平縣鑫鑫廣告裝飾公司簽訂的許平南高速公路廣告經營權暨廣告位使用權轉讓合同書,內容為:(1)雙豐高速公路同意將位于許平南高速公路方城收費站至南陽收費站段共計18個標的廣告經營權暨廣告位使用權轉讓給河南華光實業有限公司,并收取轉讓價款;(2)雙豐高速公司同意將位于許平南高速公路南陽收費站上道口右側落地牌廣告位經營權暨廣告位使用權轉讓給鑫鑫公司,并收取轉讓價款。
        該證據原告用于證實被告拆除的廣告塔、廣告牌損失和因廣告牌被拆除造成的經營權損失(每年2.5萬元和6萬元)。
        5、2004年11月1日起實施的《收費公路管理條例》。證明原告取得廣告經營權的合法性。
        6、1998年8月13日國家建設部發布的《城市規劃基本術語標準》GB/T50280-98,用來說明其廣告位不屬于城市規劃區的范圍。
        被告辯稱,(1)原告不具備訴訟主體資格。許平南高速公路南陽收費站附近設置廣告位的權利人是河南許平南高速公路有限公司,原告未提供相關工商檔案資料用以證實其為河南省許平南高速公路公司子公司的法定證明材料,僅出具河南省許平南高速公司的證明,不具有法律效力。河南許平南高速公路公司根據河南省交通廳的批復取得了廣告位的行政許可,卻又將該行政許可轉讓給原告,原告又再次將該項許可通過協議的方式轉讓給華光實業公司,按照《行政許可法》的規定,行政許可事項的變更,應當向作出行政許可決定的行政機關提出申請,由行政機關辦理變更手續,現原告未提交行政許可的變更登記手續,原告不是該廣告位的行政許可權利人。且現有證據證明,該廣告位上廣告牌的產權人為徐學智,原告未提交證據其為該廣告牌的合法產權人。(2)該廣告牌設置依據不充分,未經我局批準且不符合城市市容市貌標準和環境衛生標準,依據《城市市容和環境衛生管理條例》之規定,答辯人可以強制拆除。(3)答辯人拆除行為程序合法,適用法律正確。為了規范戶外廣告設置,被告于2010年6月13日、10月9日、2011年3月30日在新聞媒體上發布通告,要求南陽市中心城區戶外廣告設置在規定期限內到南陽市城市管理局提交相關廣告設置的合法證明手續,逾期不提交或者提交的審批手續不符合法律規定的,城管執法部門將依法處理。該廣告設置者逾期未提交相關審批手續,被告按照法律規定予以處理的行為認定事實清楚、證據確鑿充分、程序合法有效。
        被告提交證據如下:
        (一)職權依據
        1、《城市市容和環境衛生管理條例》第11、36、37條
        2、《南陽市人民政府辦公室關于印發南陽市城市管理局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》
        被告用于證實作為南陽市戶外廣告設置主管部門,有權依法實施設置許可和采取強制措施。
        (二)程序依據
        1、2010年6月13日、10月9日,2011年3月30日被告在南陽日報發布的關于規范整治戶外廣告的三期通告。
        2、被告執法部門制作的勘驗筆錄一份
        被告用于證實拆除廣告牌的執法行為,符合程序規定。
        (三)法律和事實證據
        1、《中華人民共和國公路法》
        2、《公路安全保護條例》
        3、《河南省高速公路條例》
        4、《南陽市人民政府關于加強公路路政管理保障公路安全暢通的通告》
        5、《中華人民共和國城市容貌標準》
        6、《中華人民共和國城鄉規劃法》
        7、《最高人民法院關于人民法院審理行政案件對地方性法規的規定與法律和行政法規不一致的應當執行法律和行政法規的規定的復函》
        8、許學智出具證明一份
        被告用于證實原告起訴主體不適格,起訴事實不清,廣告牌系違規設置,被告具體行政行為事實清楚,適用法律正確。
        本案重審期間原告向本院提供的證據如下:
        1、南陽市中級人民法院于2012年12月21日作出的(2012)南行終字第113、114號行政裁定書,證實本院作出的(2012)宛行初字第52、53號行政裁定書已經被依法撤銷,并指令本院繼續審理。
        2、2014年7月31日,南陽正昌工程造價咨詢有限公司作出宛正審基字(2014)第164號“關于許平南高速南陽收費站大門口右側廣告塔審核報告”,以證實該廣告塔在2012年2月9日建造價金額為224237.80元。
        3、2014年7月31日,南陽世紀正泰資產評估有限公司作出宛正泰評報字(2014)第123號資產評估報告,以證實該廣告塔扣除折舊評估價值為128936.80元;拆除后的評估價值為30450.00元。
        4、河南華光實業有限公司出具的證明,證實原告所有的廣告塔是由南陽市金廈鋼結構工程有限公司承建,原告為此支付21萬元人民幣。
        5、南陽市金廈鋼結構工程有限公司出具證明一份和工程決算書、工程預算書,證明廣告塔實際結算價格為210316.22元。
        6、拆除現場錄制光盤一張,證明被告拆除事實存在。
        7、河南華光實業有限公司員工許學智和鎮平鑫鑫廣告裝飾公司工作人員王寶海出庭作證的證言。
        經庭審質證,雙方質證意見如下:
        原告對被告舉證(一)真實性無異議。對舉證(二)有異議,認為三份通告對拆除的廣告牌無約束力,勘驗筆錄不符合證據規則,不予質證。對舉證(三)中證據1至7真實性無異議,但證明方向有異議,證明拆廣告牌無證據,被告超越職權。證據8不符合證據規則,證據應排除。
        被告對原告舉證1、2、3真實性無異議,對證明方向有異議,不能證明原告是該廣告牌的合法產權人。證據4,原告無權轉讓廣告位使用權,應認定無效。證據5對于本案的事實,無明確規定和界定,依法不能適用。證據6與相關法律和被告提交的證據三中的第5份證據存在法律效力和時間效力的沖突,不能適用。重審時被告對原告提供證據的質證意見為:對中級法院的裁定無異議;對評估報告等其他證據均有異議,但被告未提出重新評估申請。被告對光盤錄制內容有異議,被告認可拆除了(南都領御)廣告塔,但未拆除鑫鑫公司的廣告牌。
        被告針對原告的質證意見辯稱,舉證(二)中三份通告和勘驗筆錄是被告嚴格按照相關法律規定,履行行政執法管理的程序規定。舉證(三)中證據1至7,證明拆除的廣告牌的位置屬于市中心城區,設置應征得被告審查批準。該廣告位未經法定機關審批,應依法認定為非法構筑物。即使假定該廣告牌確需經河南省交通廳許可或同意,則無論其是否已滿足該條件,均不能否認其須被告審批的必要性。
        結合原被告提交的證據和雙方的質證意見,本院對證據認定如下:
        被告對原告舉證1、2、3真實性無異議,本院對該證據的真實性予以采信;對原告舉證4,被告對其合法性提出異議,但對其真實性未提出異議,本院對真實性予以采信;對原告提供證據5、6,屬國家行政法規和行業標準,目的是證實原告取得廣告經營權的合法性,該依據本案是否采信將在后面的評理中闡述。被告提供的職權依據、程序依據和法律事實依據多屬法律法規規定,該依據本案是否采信將在后面的評理中闡述。但被告提供的2012年4月19日許學智出具證據,是被告在本案訴訟過程自行調取的證據,該行為違反《行政訴訟法》第三十五條“在訴訟過程中,被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據”之規定,故該證據本院不予采信。重審時被告對原告提供證據除對中級法院的裁定無異議外,對評估報告等其他證據均有異議,但被告未提出重新評估申請,也未提供有效證據予以反駁,故本院對重審時原告提供證據予以采信。
        根據上述訴辯雙方陳述及本院已確認證據,可認定事實如下:2006年1月26日河南省交通廳作出豫交路運(2006)3號“關于許平南高速公路廣告拍賣及規劃方案的批復”,許可河南省許平南高速公路有限責任公司在所轄高速公路收費站、服務區、立交橋和過路天橋區規劃設置廣告位,并對經營權公開拍賣,同時河南省交通廳高速公路管理局批準許平南高速公路廣告設施的具體位置。河南省許平南高速公路有限責任公司授權原告雙豐高速公司全權負責許平南高速公路全線廣告資源的規劃、開發、建設及經營管理事項。2006年3月30日原告與河南華光實業有限公司簽訂了《許平南高速公路廣告經營權暨廣告位使用權轉讓合同書》,將許平南高速公路方城收費站至南陽收費站段共計18個廣告位經營權暨使用權轉讓給河南華光實業有限公司,本案涉及的廣告位由河南華光實業有限公司于2008年2月建成廣告塔,宣傳房地產廣告“南都領御”,經營期限為自2006年3月30日至2011年11月30日止,合同期滿,河南華光實業有限公司設置的廣告塔歸原告所有。18個廣告位轉讓總金額為人民幣130萬元,分五期按年度交納,其中該廣告位轉讓價格為每年2.5萬元,2009年6月4日雙方又簽訂了補充協議。至2012年2月9日被告強制拆除該廣告塔時,河南華光實業有限公司設置的該廣告塔已歸原告所有。
        2011年1月12日原告與鎮平縣鑫鑫廣告裝飾公司簽訂了《許平南高速公路廣告經營權暨廣告位使用權轉讓合同書》,將許平南高速公路南陽收費站上道口右側兩個廣告位經營權暨使用權轉讓給鎮平縣鑫鑫廣告裝飾公司。兩個廣告位轉讓總金額為人民幣30萬元,每年6萬元。經營期限為自2011年1月28日至2016年1月27日止。
        為規范整治南陽市戶外廣告,被告南陽市城市管理局于2010年6月13日、10月9日、2011年3月30日三次在報紙媒體上發布了《關于規范治理中心城區戶外廣告的通告》,要求南陽市戶外廣告設置者,向城市市容和環境衛生行政主管部門遞交相關審批手續,逾期未提交的視為未辦理戶外廣告設置審批手續;對未經審批擅自設置戶外廣告的,由城管部門責令其停止違法行為,限期自行清理、拆除,并處以罰款。逾期未自行拆除的,城管部門將按有關規定予以強制拆除。2012年2月9日,在被告對本案涉及的廣告位制作勘驗筆錄后,依據國務院于1992年6月28日頒布同年8月1日實施的《城市市容和環境衛生管理條例》第十一條“在城市中設置戶外廣告、標語牌、畫廊、櫥窗等,應當內容健康、外形美觀,并定期維修、油飾或者拆除。大型戶處外廣告的設置必須征得城市人民政府市容環境衛生行政主管部門同意后,按照有關規定辦理審批手續!钡谌鶙l“有下列行為之一者,由城市人民政府政府市容環境衛生行政主管部門或者其委托的單位責令其停止違法行為,限期清理、拆除或者采取其他補救措施,并可處以罰款:(一)未經城市人民政府市容環境衛生行政主管部門同意,擅自設置大型戶外廣告,影響市容的;(二)未經城市人民政府市容環境衛生行政主管部門批準,擅自在街道兩側和公共場地堆放物料,搭建建筑物、構筑物或者其他設施,影響市容的;(三)未經批準擅自拆除環境衛生設施或者未按批準的拆遷方案進行拆遷的!钡谌邨l“凡不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施,由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門會同城市規劃行政主管部門,責令有關單位和個人限期改造或者拆除;逾期未改造或者未拆除的,經縣級以上人民政府批準,由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門或者城市規劃行政主管部門組織強制拆除,并可以處以罰款!敝幎,將該位置廣告塔予以拆除。拆除后的物品被告交給河南華光實業有限公司員工許學智,許學智找個收廢品的將拆除物品賣了29000元。鎮平縣鑫鑫廣告裝飾公司經營使用的兩個廣告位,一個正在制作中;一個已經建成廣告牌,但牌上無發布廣告,該牌由鎮平縣鑫鑫廣告裝飾公司自行拆除后拉走。2012年4月12日,原告認為被告的拆除行為侵害了其合法權益,向本院提起行政訴訟。
        2014年元月2日,根據原告的鑒定申請,本院分別委托南陽正昌工程造價咨詢有限公司和南陽世紀正泰資產評估有限公司,對雙豐高速公司位于許平南高速南陽收費站大門口右側廣告塔在2012年2月9日建造價和該塔扣除時折舊價值、拆除后的殘值進行評估。2014年7月31日,南陽正昌工程造價咨詢有限公司作出宛正審基字(2014)第164號“關于許平南高速南陽收費站大門口右側廣告塔審核報告”,該廣告塔在2012年2月9日建造價金額為224237.80元。南陽世紀正泰資產評估有限公司作出宛正泰評報字(2014)第123號資產評估報告,該廣告塔扣除折舊評估價值為128936.80元;拆除后的評估價值為30450.00元。
        本院認為,本案的焦點是:1、起訴人是否具備原告訴訟主體資格;2、被告的強制拆除行為是否屬于違法行政行為;3、違法行政行為與原告的賠償請求之間是否存在因果關系,行政賠償的范圍、標準如何認定。
        1、起訴人是否具備原告訴訟主體資格;依據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟!敝幎,本案起訴人雙豐高速公司通過與河南華光實業有限公司簽訂轉讓合同取得了廣告塔的所有權,起訴人是被告拆除廣告塔的財產所有權人,被告強制拆除廣告塔的行為直接造成廣告塔及其建造材料的滅失,侵犯起訴人的合法財產所有權,起訴人雙豐高速公司應當具備本案原告訴訟主體資格,是本案的適格原告。
        2、被告南陽市城市管理局對原告實施的強制拆遷行為認定事實不清,主要證據不足,且違反法定程序。依據我國《行政訴訟法》第三十二條規定,被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。本案中被告作出該拆除行為的證據有:報紙上發布的通告、勘驗筆錄和許學智的證明,其中勘驗筆錄既沒有當事人的現場簽名,也沒有見證人簽名,不符合勘驗筆錄的法定形式要求。許學智的證明是在本案訴訟過程中被告自行收集的,不是被告作出拆除行為所依據的事實證據。被告在報紙上發布通告說明被告不清楚該廣告塔的所有權人是誰,被告在作出拆除行為前沒有進行調查取證,在不清楚該廣告塔的所有權人的情況下,被告將該塔強制拆除并且將拆除后的物品交給河南華光實業有限公司的許學智處理,明顯屬于認定事實不清、主要證據不足。其次,強制拆除是行政強制執行措施,依照《中華人民共和國行政強制法》的有關規定,被告必須作出行政決定,按照法定強制執行程序實施,本案被告在強制拆除前沒有作出行政決定,沒有履行送達程序,更沒有告知當事人訴權和起訴期限。綜上所述,被告南陽市城市管理局對原告實施強制拆遷行為屬于違法行政行為。
        3、依據我國《國家賠償法》第四條規定,行政機關及其工作人員在行使行政職權時違法對財產采取行政強制措施的,受害人有取得賠償的權利。本案涉及的廣告塔所有權屬于原告,建造該塔的材料也應當屬于原告,被告違法實施強制拆除行為侵害了原告的合法財產權,違法行為與原告賠償請求之間存在因果關系,被告應當依法賠償。依據《國家賠償法》第三十六條(四)規定,應當返還的財產滅失的,給付相應的賠償金。經本院委托評估機構評估,原告所有的廣告塔扣除折舊價值評估價值為128936.8元,被告拆除該塔后沒有將建造材料交還原告,也未予妥善保管。被告應當予以賠償。另外,原告主張廣告位經營權無法實現帶來的經濟損失年2.5萬元的賠償,依法不屬于國家賠償法規定的直接損失賠償范圍,法院不予支持。鎮平縣鑫鑫廣告裝飾公司制作的廣告牌是該公司自行拆除后拉走,并非被告違法強制拆除造成的,原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任,原告主張對其損失賠償因缺乏證據,法院不予支持。
        依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條、七十六條;《中華人民共和國國家賠償法》第四條、第三十六條之規定,判決如下:
        一、確認被告南陽市城市管理局于2012年2月9日強制拆除原告河南雙豐高速公路開發有限責任公司廣告塔的行為違法;
        二、限被告在本判決生效后十日內賠償原告河南雙豐高速公路開發有限公司因違法拆除造成的財產損失128936.8元;
        三、駁回原告的其他訴訟請求。
        案件受理費100元,評估鑒定費8000元,由被告承擔。
        如不服本判決,可在本判決書送達之日起十五日內,向本院遞交上訴狀,并按對方當事人的人數提交副本,上訴于河南省南陽市中級人民法院。
        審判長  趙嘉川
        審判員  陳 琪
        審判員  朱恒軍
        二〇一五年六月三十日
        書記員  康 彥


        公 告

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